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默认走进贵州中医药大学甲秀校区临床技能实训中心,从第6层到11层,约3600平方米的空间,正成为全省卫生监督执法人员共同的“练兵场”。
11-2模拟执法室里,一间“中医诊所”布置得颇为逼真:诊桌上摆着脉枕、血压计、处方笺,治疗床旁是针灸针、火罐,墙上挂着制度规范和机构资质证明。来自全省各地的卫生监督执法人员穿行其间,核验证照、查找违规点、固定证据、制作笔录。此刻,他们面对的并非真实的患者和诊所,而是一场专门“量身定制”的实战实训。
这里,就是今年8月正式启用的贵州省中医药监督执法实训基地。从“碎片化、会议式”的传统培训,到“标准化、常态化、实战化”的体系化实训,一场关于执法能力建设的变革,正从这里开启。
应运而生:一场补齐短板的“及时雨”
中医药、民族医药是中华民族的瑰宝,也是贵州卫生健康事业的特色优势。中医药事业要高质量发展,法治化监管必须同步跟进;而监管要精准有力,一支“懂中医、精执法”的队伍是关键。
“长期以来,我省没有标准化的卫生监督执法实训阵地,传统培训以会议宣讲、理论授课为主,缺少固定实训场馆、模拟执法场景、系统化课程体系和专业化师资支撑。”省计划生育协会专职副会长,省卫生健康委党组成员、副主任,省卫生健康委卫生计生监督局党委书记张巍坦言。中医药、民族医药监管专业性极强,涵盖中医诊疗、中药药事、苗侗民族医服务等特殊领域。基层执法人员在核查中医养生馆、社会办中医机构时,常常遇到“诊疗行为与养生行为边界模糊、违规隐蔽性强、取证难度大、定性把握不准”等现实难题。“过去遇到这种情况,往往只能靠经验判断,取证不规范、定性有偏差、法条适用不准确的问题时有发生。”张巍说。
据介绍,建设省级中医药监督执法实训基地,是立足全省中医药高质量发展、法治化监管、队伍专业化建设的迫切需要,主要体现在四个方面。
首先是补齐监管培训短板,破解执法实战能力不足难题。传统培训以理论授课为主,难以完全覆盖一线复杂执法场景;建设实训基地,能够实现场景化教学、模拟化执法、案例化练兵,全面补齐基层执法实战短板。
其次是统一全省执法尺度,构建规范有序的中医药行业治理格局。当前我省中医诊所、中医养生保健机构、民族医药民间服务业态快速发展、数量持续增长,但部分从业人员依法执业意识薄弱、经营行为不规范,无证行医、超范围执业、虚假宣传等隐患时有发生。建设专业化实训基地,可实现全省中医药监管执法统一标准、统一流程、统一尺度,通过法治化监管倒逼行业自律、规范行业秩序。
再次是护航中医药传承创新,夯实贵州民族医药高质量发展法治根基。贵州苗医、侗医等民族医药资源独特、底蕴深厚,推动振兴发展,必须坚持在传承中保护、在规范中发展;常态化开展专业化执法培训,既能精准打击非法行医、守护群众就医安全,又能精准区分合法民族医药实践与违规执业行为,保护规范经营主体、扶持传统特色技艺传承。
最后是建强专业执法队伍,打造全省卫健监管人才培育核心平台,构建覆盖省市县三级的中医药执法人才培育体系,持续锻造懂中医、懂法律、懂监管的复合型执法队伍。
四个方面,归结起来就是一个目标:补齐基层中医药监管的能力短板。
三方共建:盘活贵州特色资源
基地采用“行政+高校+医院”三方共建模式,由省中医药管理局、省卫生计生监督局牵头,联合贵州中医药大学及第一、第二附属医院等单位共建。
三方各展所长、优势互补。省中医药管理局是全省中医药主管部门,省卫生计生监督局是卫生健康领域履行行政执法职能的专门机构。两家单位结合实际,对实训基地负责统筹规划、政策指导和考核评价,确保培训内容与全省中医药监管重点任务对接,同时承担贵州省中医药监督执法智库的建设和管理。
贵州中医药大学提供教学场地和专业师资——甲秀校区临床技能实训中心作为主体场馆,学校中医诊断、针灸推拿等专业教师参与实训课程设计;花溪校区苗医药博物馆和中药资源圃作为现场教学点。
贵州中医药大学第一、第二附属医院开放12个中医特色临床科室作为实景教学点,包括苗医科、治未病中心、红岩中药房等,让学员在真实诊疗环境中理解监督要点。
本土化的考量贯穿建设全程。在不改变甲秀校区临床技能实训中心布局和功能的基础上,基地进一步盘活学校实训资源:设置模拟执法室,围绕中医诊所、养生保健机构、药事管理三大模块,梳理诊疗边界、药物制剂管理的风险点及监管要点;将文化长廊与实训功能融合,九楼展示中医药发展史,十楼聚焦贵州民族医药,十一楼呈现卫生监督执法使命,让学员在文化浸润中理解“为什么管”。
行政搭台、院校出力、临床示教,三方各展所长,把专业力量汇聚到执法教学一线。依托三方共建,基地还实现了培训与考核的闭环:课程由高校师资与执法骨干共同授课,结业由标准化设施统一考核,让学员学得进、练得实、考得严。
场景练兵:把“执法现场”搬进课堂
与传统课堂相比,实训基地最大的不同,是“场景驱动”而非“法条驱动”。
省卫生计生监督局计划生育目标督查处副处长张友明介绍:在传统课堂,讲“中医诊所资质审查”是通过讲解《中医诊所备案管理暂行办法》《医疗机构管理条例》中的内容,学员记笔记。而在实训基地,学员走进11-2房间,面对的就是一个完整的诊所场景,可以设置非规范的反面情景,让学员“找问题”。“有的学员很快发现‘执业人员资质证书未悬挂’‘医疗废物垃圾桶没有分类标识’,但也有学员忽略‘治疗区紫外线消毒灯没有使用记录’这样的细节。这种‘找问题’的训练,比听课记忆深刻得多。”张友明说。
基地五大功能区各司其职。监督执法人员结业考试点承担培训结业考核,沿用国家中医类医师资格考试标准化考场设施;中医技能实训室覆盖四诊、推拿、针灸、穿刺、体格检查等核心技能操作,每间实训室都张贴对应的监督要点和法律依据;中医文化长廊承担文化浸润和背景知识教学;展厅集中呈现中医医疗机构及人员资质要求、道地药材及苗药产品,配合舌面诊仪、脉诊仪等互动设备;模拟执法室是实战教学核心,分别对应中药房、中医诊所、中医养生馆三大高频执法场景。
一场完整的模拟执法演练,从线索发现到案卷生成,环环相扣。以某中医诊所被投诉“使用无资质人员开展针灸治疗”为例:第一阶段现场检查与证据固定,学员核查《中医诊所备案证》诊疗科目、核验“医师”执业资质,发现其仅持有中医专长医师证书而执业范围不含针灸,随即拍照固定针灸针、治疗记录等证据,制作现场检查笔录;第二阶段询问调查,分别对机构负责人和“操作人员”模拟询问,根据回答调整询问策略;第三阶段文书制作,讨论案件定性是“使用非卫生技术人员”还是“超出执业范围开展诊疗活动”,确定适用法条后制作调查终结报告,经会议讨论、审批后下达行政处罚决定书;第四阶段专家点评,带教专家逐一点评取证是否完整、法律适用是否准确、文书制作是否规范。每一轮演练后,下一轮学员观摩找问题,形成“演练—点评—改进—再演练”的闭环。
教学还延伸到真实的临床一线。苗医药博物馆让学员系统了解苗医药理论体系和常用药物,理解苗医“冷病热治、热病冷治”治则背后的“语境”;中药资源圃解决“药材认知”问题,让学员亲眼看到、亲手摸到活体药材;医院临床科室提供“全流程观摩”,以红岩中药房为例,学员观摩从处方审核、调剂称量、煎煮包装到发药交代的完整链条,每一个环节都有对应的监督要点。
智库护航、评训融合:锻造“懂中医、精执法”的队伍
中医药监督执法的难点,集中在民族医药。
目前,苗医药尚未像蒙医、藏医等民族医药那样纳入国家统一的医师资格准入和执业管理体系,实践中主要参照中医类别监管,由此带来三重特有难点:一是资质认定边界模糊,部分苗医从业者以为有祖传方子、有患者口碑就“天然合法”,甚至不知道需经考核取得资质后方可执业;二是“祖传秘方”类案件定性难,民间验方到底是医疗机构制剂还是无证生产药品,取证需同时核查处方、制剂许可、使用记录;三是法制建设有待完善,国家层面相关法规相对较少。
为破解这些难题,全省中医药监督执法智库汇集40名省、市、区三级执法骨干,成为政策研究、疑难案件会商、实训教学、案卷评查的重要支撑。
“带着案卷来,围着难题学”是基地培训的鲜明特色。各市州在参训前提前上报2—3个案例,经智库专家初评后选出10个,由承办人员现场答辩、评审讨论。
黔西南州疾病预防控制中心(黔西南州卫生监督所)医疗卫生执法科负责人欧阳杨,就带来了一起棘手的养生馆案件:一家养生馆打着中医调理的招牌,为顾客诊断颈腰椎病,实施中药敷贴、针刺等治疗,当事人坚称只是养生保健。“专家指导的核心是看行为目的——只要针对疾病诊断、实施针刺等医疗技术,就属于诊疗活动,不属于养生保健。”欧阳杨说,参训最大的收获是掌握了区分两类行为的判定标准,补齐了证据链,规避了行政复议风险。回到岗位后,他又把判定要点分享给同事,统一辖区办案尺度。
支撑“评训融合”的,是一支由高校老师、法院法官、检察院检察官、律所律师、临床专家、省内外监督执法专家组成的跨界讲师团,遵循“法律+专业+实务”三角结构,同一个案例由不同背景的专家从不同角度剖析,让学员获得立体认知。
培训班还同步开展优秀案例展评、问题案卷剖析——优秀案例展示“样板卷”,看证据链如何闭环、法律适用如何精准;问题案卷剖析则用“错题本”教学法当场纠错,学员互评往往比专家讲解更有触动:“这个错误我也犯过”“原来这样做是不规范的”。
面向未来,基地将采取“省级示范培训+市州延伸培训”模式,逐步向市县基层执法人员倾斜,数字化实训坚持需求导向、实效导向,逐步推进VR/AR技术应用。按照《中医药振兴发展“十五五”规划》部署,基地还将持续完善“评训融合”模式,用3到5年实现基层中医药监督执法骨干轮训全覆盖,参与苗医药标准规范研究,让“执法为民、护卫健康”的理念落实到每一次监督执法实践中,守护群众就医安全和中医药事业健康发展。
从一间模拟执法室,到覆盖省市县三级的实训体系;从一次现场实训,到“懂中医、精执法”的队伍锻造——贵州省中医药监督执法实训基地的每一堂课、每一份案卷、每一次“练兵”,将化作守护群众健康、护航中医药传承创新的坚实力量。
实训基地展厅。
模拟执法室。
实训基地文化长廊。
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